长庚新材料：以核心技术抢占市场

目前从一些国家的合宪性审查实践来看，确实存在这样的趋势。

中国共产党作为执政党，领导国家建设当然包括对立法活动的领导，[19]因此，通过立法将党中央的区域协调发展战略制度化是顺理成章的。[28]考虑到目前我国中央层面缺乏专门的区域发展管理机构，此建议极具必要性。

（一）市场经济、发展动能与协调功能 随着社会主义改造的完成，我国自1954年宪法起逐渐确立起高度集中的计划经济体制。近几年来，这一问题在理论界和实务界已经受到越来越多的关注。对于改革开放以来我国连续保持高速发展奇迹的原因，经济学理论中存在着一种广为接受的地方官员晋升锦标赛模型，以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。基于现行《宪法》的市场经济条款，中央对市场、社会和各地方的发展不仅要承担尊重和促进的义务，而且要承担同等促进而不歧视的义务。在比较地方制度中，各国宪法实践通常都承认各地方单位有权受到国家的平等对待。

因此，区域协调发展上升为国家重大战略，其重要性自不待言。除制定法律以外，全国人大依《宪法》第62条第10、11项的规定，审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算以及预算执行情况的报告。[23]至于是否将风险评估立基于最糟糕情形，显然不能一刀切，而应区别不同的评估任务。

作者简介：金自宁，法学博士，北京大学法学院研究员。[10]如《美国联邦咨询委员会法》第9.b条规定：除非由法律或总统命令做出特别规定，咨询委员会应仅被利用于提供咨询职能。进入专题： 风险评估 法律规制 。而依据不同的假定和预设，得出的风险评估结论是不一样的——有时相去甚远。

[16]涉及概念化、模型和参数的选择，[17]对数据的可得性、准确性和充分性的评价，[18]对量化评估结果的解释等各个方面。[28]我国行政法学界对行政事实行为的界定众说不一，可参见王锴：《论行政事实行为的界定》，载《法学家》2018年第4期。

2009年银皮书中，美国国家研究会进一步建议其联邦环保署不仅要持续应用最好最新的科学知识去支持和修改预设（default assumptions），还要确立明确具体的标准，规定何种证据水平下应使用研究数据取代预设。这样，量化风险评估的结果也会呈现为一个数字范围而不是一个特定的数字。[13]认为交给风险评估专业主体处理的，只是特定风险是否存在、科技上有效的风险控制手段是否存在等事实问题。[17]参见《建设项目环境风险评价技术导则》9.1.1.1预测模型的选择。

[24]《化学物质环境与健康危害评估技术导则（试行）》5.2.1.1。更进一步，从风险评估的迭代更新来看，尽管在风险评估中使用假设或预设值来处理不确定性有简化和统一风险评估操作等益处，但假设毕竟不是真实，基于这些假设所作的风险评估在多大程度上偏离了真实的风险，始终是个问题。杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载《法学评论》2002年第2期。如果我们进一步追问风险评估规范体系当如何完善，则可发现：前述行政法教义学上行政事实行为相关法理只是为评价风险评估合法性提供了基本框架，但此框架的具体内容仍有待填充。

M. G. Morgan M. Henrion, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis, Cambridge University Press, 1990.本文在此不作区分。风险评估由此出现了法化现象。

注释: [1]私主体也可出于自己的目的利用风险评估这一工具，但本文将讨论限于政府在风险规制活动领域对风险评估工具的运用，包括政府部门自行实施风险评估和政府出于规制风险这一公共目的依法要求和监督私主体实施风险评估等不同情形。真实世界中的不确定性在很多时候并不是一个点或一条线，而是一个有一定跨度的范围。

黄学贤：《行政法中的法律保留原则研究》，载《中国法学》2004年第5期。[2]究其原因，在很大程度上是由于风险评估长期以来被广泛认为是纯粹的科技知识应用事务，[3]主要受自然规律而不是人为立法所约束，并不属于或尚未进入法律调整范围。同样以实践起步相对较早、操作性技术规程相对成熟的化学物质健康风险评估为例，对于将动物试验结果外推至人类，美国环保局（EPA）风险评估政策中明确要求动物致癌物应推定为人类致癌物。这就意味着，风险评估的进行通常并不需要以行为法上的直接根据为前提，也即，一般而言，只要不与法律相抵触，行政主体在职务范围内可以根据行政任务的需要裁量决定是否及如何进行风险评估。[11]如欧盟食品安全管理局发布的相关规则。但是，如前所述，行政主体对于是否及如何进行风险评估享有裁量权，这就使得保障裁量合理性的比例原则有了适用空间。

[25]《生态环境健康风险评估技术指南总纲》7.3.2.3(b)。在此背景下，本文聚焦于风险评估法律规制的一项特殊难题，即如何处理风险评估内在不确定性带来的挑战，分析了相关法教义的不足，并提出了可能的对策，以期对我国风险评估法律制度的发展完善有所助益。

这意味着，行政事实行为同样不得违反法律，即同样需要遵循已有的实体法和程序法的规范要求。如引言中所述，我国当前实定法上，对风险评估的规范要求已经实现从无到有的突破。

在此一般框架下，为进一步完善风险评估的法律规制，除确立和强化针对外部不确定性的相关机制之外，也有必要承认，风险评估内在不确定性的存在，要求在规范上确立内在不确定性的说明责任。彭飞荣：《食品安全风险评估中专家治理模式的重构》，载《甘肃政法学院学报》2009年第6期。

沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，载《浙江学刊》2011年第3期。[14]沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为》，载《浙江学刊》2011年第3期。对这些疑虑不作处理的话，会引发对风险评估的科学性、客观性和中立性的怀疑，从而危及风险评估作为风险规制决定正当化理据的作用。鉴于咨询委员会的报告或提供的建议而要决定采取的措施和表达的政策仅能由总统或联邦政府的官员做出。

很少涉及风险评估活动中的科技专业性内容或在涉及时只作笼统的规定。[8]例如，在世界范围内被广泛借鉴的美国《联邦政府中的风险评估：管理其过程》（Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process, NRC, 1983）（被称为红皮书），出台的历史背景之一即是利害关系方利用科学外衣包裹偏私倾向的问题引发公众关注。

[42]WS/T 777-2021（国卫通〔2021〕2号）附录D 评估报告框架。[20] 对于无法完全排除的内在不确定性，当前风险评估实践中最常用的处理方法是运用假设或预设（assumptions/defaults），[21]这些预设的内容可能是抽象的原则导向性指示，也可能是具体参数取值，还可能是模型结构和形式的选择。

在这种情况下，如一般性地要求行政主体只有在存在明确的行为法授权时方可实施风险评估，无法满足现代社会对政府风险规制的现实需求。具体规定一般也只涉及风险评估的启动、[31]风险报告的使用[32]等内容。

金自宁：《风险预防与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期。结语 从法学的角度讨论风险评估的法律规制问题，从根本上说，是一种将风险评估置于法治架构之内的努力。它源于风险评估活动并非由机器在真空中进行，真实世界中诸多因素，包括专业分工导致的井蛙之见——视角局限却不自知，因受雇于企业或政府而自觉或不自觉地倾向于被捕获，甚至追名逐利的私人动机等，均可能影响到风险评估者从而破坏其风险评估的可靠性。从根本上说，风险评估的内在不确定性源自特定时空条件下人类知识与信息的有限性（即所谓的无知），[7]具体而言，包括可得的科技知识有限、数据有限、风险本身的随机性、风险受体或保护目标的差异性等。

（二）不确定性减少责任 因为风险评估的内在不确定性源于知识与信息的不足，真正能够减少这种不确定性的，最终只能是通过研究（research）——包括理论探究和经验调查——获得更多知识与信息。以实践起步相对较早、内在不确定性暴露也较充分的化学品健康风险评估[19]为例，常见的内在不确定性问题包括：依据现有知识并不能确定对动物有致癌/致病效果的化学品是否对人类也有同样的致癌/致病作用时，是否及如何将动物实验结果外推到人类？无法按现实中的低暴露量观测致病/致癌效果（通常是因为耗时太久或违背伦理）时，是否以及如何将实验室中高剂量暴露水平的测试结果外推至低暴露水平的现实世界？依据当前可得数据无法确定实际的暴露水平或不同目标所具有的不同敏感性时，风险评估是基于推测中的最糟糕情形还是出现可能性最大的情形？事实上，这三个实例分别对应着我国《生态环境健康风险评估技术指南总纲》中解说（内在）不确定性来源时提到的科学认识不足、评估方法局限和基础数据欠缺。

但是，观察近年来的立法动向，情势已发生变化。甚至，假设风险评估者在评估启动之初及评估实施过程中均妥当处理了是否展开进一步研究以减少内在不确定性的问题，在此基础上完成了风险评估，此问题仍然可能再次出现：既然我们明知特定风险评估是在缺乏特定知识和信息所造成的不确定性条件下完成的，当新的知识和信息出现，特定的知识信息缺口已经弥合，相关不确定性随之降低甚至消除时，是否应当根据更新的知识和信息对已做过一次评估的风险进行再次评估？再一次，理想世界中的答案是显而易见的，但在现实世界中，需要考虑新知识与信息的可靠性、再评估的花费、利害关系方的信赖保护等政策因素，进行综合权衡。

[43]这可以说是前述比例原则在风险评估内在不确定性说明责任上的具体应用。英文的相关研究，可参见较为新近发表的代表性论文中的综述部分，如Thomas O. McGarity Wendy E. Wagner, Deregulation Using Stealth Science Strategies, DUKE L. J., Vol.68:1719(2019)。

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